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中国电信服务业政府管制的法律思考
来源:不详 ‖ 作者:佚名 ‖ 点击: ‖ 时间:12-02-02 10:14:20 ‖ 【 】‖ 我要投稿
极少行政法规,迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法-《电信法》。(3)部门立法。现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定,且立法程序封闭,与其制定内部工作规程相差无几。由于部门立法受部门利益所左右,同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会,很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。

  在上述立法文件中值得一提的是,2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》(以下简称《条例》)。《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施,成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑,标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段,②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破,但仔细审读不难发现,在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。例如价格听证的程序尚不清晰,特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及,关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信,而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实,这些行政程序上的不足,就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们,在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位;同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。

  面对“入世”的挑战,立足于中国电信服务业及其管制立法的现状,我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况,必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。

  二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择

  有的研究认为,中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制,加大政府干预的力度。⑤与此相反,笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下,参考其他国家电信管制改革的经验,中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度,相应减少政府管制,采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。

  一般认为,“市场失灵”的存在是政府管制的依据。但是,关于管制必要性的种种理论,忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。对经济垄断施加行政垄断,未必能够扩大竞争度。如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”,那么,谁来管制“管制者”,如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为?如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①,消费者和潜在竞争者如何寻求救济?如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础,而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系,使管制本身成为市场竞争的障碍时,又该如何?更值得注意的是,管制行为非常有可能“上瘾”,以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②,如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔,市场如何解除不当和过度管制的重负?因此,我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”,必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在,全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制(Deregulation)”、“管制改革(Regulatory Reform)”和“无管制(Non-regulation)”的理论和实践。③

  该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”,它为自然垄断性行业的
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