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中国电信服务业政府管制的法律思考
来源:不详 ‖ 作者:佚名 ‖ 点击: ‖ 时间:12-02-02 10:14:20 ‖ 【 】‖ 我要投稿
制美国的电信服务业。根据分工,FCC负责管制州际和国际电信服务业务,而PUC处理州内电信服务业务。实践中,在州际和州内问题难以准确界定时,如稀缺资源的管制,遵循“联邦优先”原则,并已使之合法化。美国《1996年电信法》在这方面的具体体现是,取消了州内PUC限制市场进入的权力,授权FCC管理普遍服务等。⑤此外,加拿大电信管制机构(CRTC)的组织体系与美国也差不多,但不同层次的职能划分不尽相同。⑥

  2、民间管理层。主要是指独立于政府与市场主体,为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用,协助政府管理电信服务市场的民间组织。国外这类民间组织(行业协会、委员会、联合会、联盟、论坛等)已有不少,如澳大利亚电信用户申诉委员会(TIO),它成立于1993年,不以营利为目的,起初的服务是处理居民和小企业对电信公司的申诉,由于能独立、公正、迅速地解决电信服务纠纷,得到用户和社会的认可,1997年后所有的电信运营者和服务提供者都成为了它的成员,1998-1999年度只有不到四分之一的公司被起诉。⑦由此可见,这样的中介机构在协助政府实施行业管理方面,既保护了用户利益,又促进了电信服务质量的提高,使用户与电信公司更为融洽。因此,建议我国也设立这种组织,赋予其为监督电信运营商、维护电信服务业公平竞争、保护电信用户而对成员自律、维护和组织并与相关利益者交涉的职责。

  (二)制定管制基本法

  中国从80年代开始改革电信管制体制,至今还没有颁布规制电信管制的基本法-《电信法》。目前电信业立法的主要形式是效力等级较低的规范性文件,如部门规章。由于部门立法受部门利益所左右,很难保证所制定法规的公正性和中立性。同时,现行立法还带有明显的“头痛医头、脚痛医脚”的特征,使电信管制体制改革缺乏一个明确的改革目标,上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”,即是适证。

  现在各方对于《电信法》的出台均寄予厚望,但是必须看到,在电信改革的范围和目标、电信资源的配置和管理、电信市场准入的门槛和方式等关键问题没有解决之前,草率通过一个部门立法色彩浓厚的《电信法》,不但不利于消除现有电信市场的结构性缺陷,而且可能使既得利益硬化、未来支付更昂贵的调整成本。譬如中国《航空法》通过了许多年,航空市场还是乱像丛生、管制进退失据,并没有出现预期的所谓规范发展的局面。①

  因此,必须重新审视《电信法》的性质、立法宗旨、基本原则、管制内容、体系结构以及制定程序等内容,进行科学、合理的设计与安排。

  1、电信法的性质。电信法,从广义上说,指国家制定的规范电信行业及电信市场的各种法律规则的总和,其中包括制度性规则和技术性规则两大类。狭义的电信法指的是前一类,其任务是确立电信行业及电信市场运行的基本制度框架和基本行为规范。而后者的任务则是就电信行业及电信市场运行中的各种特殊问题,依据制度性规则,提供具体的、技术性的行为规范。②在立法体例上,可以将两类规则合为一体,也可以将二者分开。从中国的国情看,应以分开为宜。具体说,就是由全国人大制定旨在确立电信服务业及其市场运行的基本制度框架和基本行为规范的电信法,并授权国务院以及法律规定的国家电信管理机构制定具体的技术性规范。

  2、电信法的立法宗旨。在中国,电信法的制定应当适应社会主义市场经济的要求,适应电信体制改革和电信服务业发展的需要,适应社会公众和各行业对电信服务和信息资源的需求。制定电信法应当从社会整体利益出发,而不仅仅局限于某些集团、企业或者个人的既得利益;电信法所体现的应当是包括行政管理机关在内的全社会一体遵行的国家意志,而不是个别行政管理机关的部门意志。因此,该立法宗
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