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中国电信服务业政府管制的法律思考
来源:不详 ‖ 作者:佚名 ‖ 点击: ‖ 时间:12-02-02 10:14:20 ‖ 【 】‖ 我要投稿
有效地管制④。

  尽管这些制度设计有其现实的合理性和可操作性,但面对“入世”的挑战,要兑现“管理当局独立,保证与任何电信经营者分离”的“入世”承诺,在“政资不分”的背景下幻想以整体性替换的行政机构改革方案克服长期困扰电信服务业健康发展的“政企不分”问题,无异于隔靴搔痒。由于新的管制机构仍旧无法摆脱对自身所有者权益最大化的追求,从根本上将难以实现对不同所有制的电信企业一视同仁,客观、公正地规制电信服务市场竞争的改革初衷。因此,笔者建议,应当按照国有资产所有者职能与行政管理者职能相分离的原则,首先建立电信服务业专职国家投资机构,由其接管原由信息产业部支配的全部经营性国有资产,授权其直接代表国家进行投资和享有出资所有者权益。该机构既不是行政机关,也不同于从事商品生产和服务提供的工商企业,而是以国有资产投资为专门职能的特殊企业法人,其接受国有资产所有者(政府)的委托,在授权范围内向电信企业投资,其投入企业的资产构成企业的国家股,①相应的投资收益也将作为国有资产的增值额直接上缴国家财政。作为投资者,该机构对其投入企业的国有资产享有投资者所有权(股东权),它在受资企业中的地位与其在受资企业中所持资本份额相对应,即分别处于惟一股东(又称全资股东)、控股股东或者非控股股东(又称参股股东)的地位。②其次,“政资分离”后的信息产业部,应当按照公开、公平、公正的原则改组现有机构。改组后的国家电信管制机构应借鉴国外经验,吸收一定数量的经济学家、法学家参与,力求保持人员组成上的超脱性与中立性。该管制机构的主要职能应包括:根据电信服务业的特点,以《电信法》为准则,制定具体的管制法规;审核电信经营者的资格,根据电信服务业不同领域的需求规模,分别发放相应数量的电信业务经营许可证;根据信息传输和网络安全的要求,参照国际通用标准,制定电信服务业相关技术标准;调解和仲裁电信服务企业之间的纠纷;监督和制裁电信企业的垄断行为与不正当竞争行为,等等。为便于实施管制,该管制机构可下设政策法规制定、通信网络管制、经营许可证管制、消费者事务管制、企业公平交易管制、通信技术管制、价格管制、法律咨询、行政事务、国际事务等部门。③此外,中国电信以外的“联通”、“铁通”、“电通”等电信企业的政府主管部门,也应当按照上述重构模式将基于经营性国有资产而享有的行政管理权能,转变为专职国家投资机构的投资者权益,从整体上建构电信服务业相关政府部门的国有资产所有者职能与社会经济管理者职能相分离的总格局,进而在政府管制层面为电信服务业市场主体之间的平等、有效竞争提供体制保障。

  在理顺政企关系的同时,为适应电信服务市场竞争自由化的要求,还应当对立基于“政治国家-市民社会”二元框架的传统电信行政管制体制进行变革,探寻多元化和多层次的新型管制模式。根据“政府-社会中间层-市场”的三元框架④,笔者认为,可以从政府和民间两个层次来构建新型的管制机构体系:

  1、政府管理层。它由中央和地方电信服务管理机构所组成,既不能拥有企业和接受企业挂靠,也不应直接介入企业经营。中央电信服务管理机构的主要职责是:发放电信营业许可证;制定行业规章和技术标准;制订电信服务事业发展规划;分配和管理稀缺通信资源;指导和协调网路互联和网路营运;裁决电信纠纷;指导地方电信服务管理;代表国家参与国际电信合作等。地方电信服务管理机构按照中央电信服务管理机构的授权,负责某些二类、三类业务许可证的发放和管理,并负有监督、调处纠纷和查处违法行为等职责。这种分层模式的典型代表首推美国,美国除了成立中央一级电信管制机构FCC外,在各州还成立了州公益事业委员会(PUC),共同管
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